מקומה של המועצה האזורית כסוכן פיתוח בפריפריה ובמרכז

מצגת בנושא: "מקומה של המועצה האזורית כסוכן פיתוח בפריפריה ובמרכז"— תמליל מצגת:

1 מקומה של המועצה האזורית כסוכן פיתוח בפריפריה ובמרכז
ערן רזין מרץ 2013 שולחן עגול למרחב הכפרי המשתנה המועצה אזורית כסוכן שינוי

2 המועצות האזוריות בשנות ה-80
המועצות האזוריות נתפסות כסוכנות פיתוח בפריפריה: בועדת גבולות שעסקה בשנת 1988 בסכסוך גבולות בין ערי פיתוח פריפריאליות לבין המוא"ז הסמוכות להן טען סגן הממונה על המחוז דאז, שגם אם יש צדק מסוים בתביעותיהן של ראשי ערי הפיתוח, הרי שמדובר ב"אלופי הגירעונות", כאשר סכומים נוספים שיגיעו לקופותיהן ייעלמו בבור ללא תחתית, בעוד שהמוא"ז המנוהלות כהלכה יפגעו באופן אמיתי. כאשר יש צורך לקדם עניין כלשהו, הרי שעם ראשי המוא"ז אפשר לדבר בגובה העיניים, סיכום זה סיכום ומה שהוחלט יבוצע. דברים אלה נתפסו אנכרוניסטים ומתנשאים, בפרט בשנים בהן בלט דור חדש של מנהיגות בערי פיתוח, כמו יבנה, אשקלון, קריית גת ושדרות, והמוא"ז נחלשו פוליטית. המועצות האזוריות וההתיישבות הכפרית שיתופית משמשות כשומרות הקרקע החקלאית וכחסמים לפרבור במרכז הארץ.

3 המועצות האזוריות בשנות ה-90
המשבר במגזר הכפרי מחייב את המוא"ז להתנהג כרשויות מקומיות עירוניות לכל דבר, בפרט בכל הנוגע לחשיבה כלכלית, דהיינו למדיניות תכנון ופיתוח המונחית על ידי שיקולים כלכליים. המוא"ז ובפריפריה בפרט מגלות פתיחות להקמת אתרי מגורונים אך בסופו של דבר קולטות בעיקר את בני המעמד הבינוני, כאשר בערי הפיתוח קליטת העלייה מובילה לסלקציה שלילית. המוא"ז בכלל ובמרכז הארץ בפרט פועלות ליצירת מקורות הכנסה, בראש ובראשונה הכנסות מארנונה שלא למגורים ומהיטלי השבחה, באמצעות ייזום הקמתם של מתחמי תעסוקה ובאמצעות פתיחות רבה יותר כלפי יוזמות להפשרת קרקע חקלאית. הפשרת שטחי משבצת בעקבות החלטות ממ"י פיתוח מתחמי תעסוקה מניבי ארנונה שלא למגורים

4 המועצות האזוריות בשנות ה-2000
התפכחות בכל הנוגע למרוץ אחרי השקעות נדל"ניות משיקולי בסיס מס. פסק דין בג"ץ הקרקעות מאוגוסט 2002, והיישום האפקטיבי של התמ"מים ושל תמ"א 35, סוגרים את חלון ההזדמנויות לפיתוח אזורי תעסוקה במרחב הכפרי, ולהפקת רווחים מהפשרת קרקעות חקלאיות. החלטה 969 של ממ"י, שגלום בה איום של החזרת קרקעות משבצת חקלאית למינהל בכפייה, עם מתן פיצוי מינימאלי, והכללת שטחים חקלאיים ויישובים כפריים במרקמים עירוניים בתמ"א 35, מעמידים את המוא"ז ואת היישובים הכפריים בעמדת מגננה: התנגדות להפשרת קרקעות חקלאיות ושטחים פתוחים לבנייה. מתחזקת ההכרה בכך שהלגיטימציה העיקרית להמשך קיומן של המוא"ז מותנית בלקיחת אחריות לשטחים פתוחים חוץ-עירוניים ולשימור המרחב הכפרי. תפקידיה ההיסטוריים של המועצה האזורית כפדרציה של יישובים שיתופיים הסתיימו וספק אם תהייה הצדקה בטווח הארוך לקיום מועצות אזוריות כספקי שירותים ותו לא. שמירת אופיים הכפרי-החקלאי של היישובים הכפריים במועצות האזוריות הייתה ליעד מדיניות מרכזי של המועצות האזוריות: לשמור על הקרקע וליצור דימוי ירוק, כולל ראיית עיבוד הקרקע החקלאית כערך שאינו מותנה רק בשיקולים כלכליים, אלא מצדיק מתן סיוע לחקלאות ותמיכה בחקלאים כמקובל במדינות רבות בעולם המערבי

5 הצעות לאיחוד מועצות אזוריות עם ערים סמוכות נתקלו עד כה בשלושה חסמים עיקריים:
תכנון – חשש מהאצת הכרסום בשטחים הפתוחים. איחוד מוניציפאלי בין מוא"ז לרשות עירונית מטשטש גבולות פיתוח ומסיר חסם להתפשטות השטח הבנוי. גבולותיהן של מוא"ז הן מרכיב במערכת הרגולציה על התפשטות המרחב האורבאני, ואיחוד מוניציפאלי של עיר וכפר עלול להותיר את התכנון הסטטוטורי לבדו, וזה לא בהכרח יעמוד בלחצים לאורך זמן. תרומת המועצות האזוריות לשמירה על השטחים הפתוחים מותנית בכך שהאינטרסים המנחים אותן לא ישתנו אם וכאשר ירוככו חסמים אחרים להפשרת שטחים פתוחים לבנייה.

6 דמוקרטיה – חשש מאובדן השפעה של היישובים הכפריים על הפוליטיקה המקומית ברשות מאוחדת הכוללת עיר וכפר.
ככלל, הציבור, גם ביישובים פרבריים, מעדיף לחיות במסגרת של מוא"ז על פני השתייכות למועצה מקומית המאגדת כמה ישובים קטנים או לעירייה. כאשר עמדה בפני מועצות מקומיות זעירות, כמו שבי ציון ורמות השבים, האפשרות להסתפח לרשות עירונית סמוכה או להפוך לוועד מקומי במועצה אזורית, העדיפו הללו באופן חד משמעי את המוא"ז. פיתרון חלקי לחסם זה עשוי להיות שינוי חוק שיאפשר לועדים מקומיים להתקיים ביישובים כפריים שצורפו לערים, כאשר מקור סמכותם ותחומי אחריותם מוגדרים בחוק ואינם נתונים לשיקול דעת ראש העירייה או המועצה. ניהול – יתרון המוא"ז בתחום התרבות הפוליטית והניהולית המקומית והיות ראשיהן מעין "סוכני פיתוח" באזורי שולים לאומיים. לסולידריות הפנימית בקרב המוא"ז ולנורמות מינהל משופרות ביחס לשכנים העירוניים, בפרט באזורי שולים לאומיים, יש משקל רב בשימור כוחם של המועצות האזוריות למרות היחלשותן הפוליטית בעשרות השנים האחרונות. בין קרוב ל-30 הועדות הקרואות שמונו בישראל בעשור הראשון של שנות ה-2000 אף לא אחת הייתה של מוא"ז יהודית. יתרה מזו, למוא"ז משקל גדול ביותר ברשימת הרשויות האיתנות של משרד הפנים.

7 מועצות אזוריות אשכול באר טוביה בני שמעון בקעת הירדן ברנר גולן גוש עציון גזר גן רווה דרום השרון הגליל העליון הערבה התיכונה הר חברון זבולון חבל אילות חבל יבנה חבל מודיעין חוף אשקלון חוף הכרמל חוף השרון יואב לב השרון מבואות החרמון מגידו מגילות מטה אשר מטה בנימין מנשה משגב נחל שורק עמק הירדן עמק חפר עמק יזרעאל רמת נגב שומרון שער הנגב שפיר תמר רשויות איתנות 2011 מועצות מקומיות אבן יהודה אורנית אזור אפרתה בית אל בית דגן גן יבנה הר אדר כפר יונה כפר שמריהו מגדל תפן סביון עומר פרדס חנה-כרכור פרדסייה קצרין קריית טבעון קריית עקרון קרני שומרון ראש פינה רמת חובב שוהם עיריות אשדוד אשקלון בית שמש הרצליה חולון חיפה יהוד יקנעם עילית כפר סבא כרמיאל מגדל העמק נס ציונה נצרת עילית נשר נתניה פתח תקווה קריית אתא קריית ביאליק ראש העין רמת גן רמת השרון רעננה תל אביב -יפו 38 מתוך 83 רשויות איתנות הן מועצות אזוריות, לעומת 33 מתוך 78 ב אין אף רשות ערבית. אין אף עיר פיתוח מרוחקת.

8 מאפיינים משתנים של יחסי המועצות האזוריות עם השלטון המרכזי ועם שכניהם העירוניים בעשור השני של שנות ה-2000 גישה מיליטנטית ופחות פשרנית, בכסות של שמירה על השטחים ופתוחים וצרכים כלכליים. עוצמתן של המועצות האזוריות כבר איננה תלויה בעוצמה הפוליטית של המפלגות המזוהות עם ההתיישבות הפוליטית. לראשי מוא"ז השפעה במרכז הליכוד, בישראל ביתנו ואפילו בשס. פוליטיקה מקומית מורכבת יותר. ראשי מוא"ז "הולכים על ביצים" בגלל הצורך להתחשב בעמדות הועדים המקומיים. ועדין כמעט כל ראשי המוא"ז נבחרים שוב ללא קושי רב, בניגוד למגזר העירוני, דהיינו פחות אנרגיות מופנות לפוליטיקה פנימית ויחצ"נות ויותר לעשייה. האם נעלם הדיבור הישיר בגובה העיניים? התדיינויות מפותלות תוך הסתייעות בעורכי דין ויועצים מקושרים. הפעלת בעלי הון כלחץ על השלטון המרכזי. כיצד מקרין על המועצה האזורית השינוי החברתי-התרבותי, התהפוכות שעוברות על הקיבוץ (על המושב עברו כבר מזמן)? סתירות במדיניות: התנגדות לפיתוח עירוני מול פיתוח שכונות בנים.

9 דוגמת אזורי התעשייה המשותפים וחלוקת הכנסות – יוזמה של רשויות עירוניות שאומצה על ידי המועצות האזוריות
1992 יוזמת ראש עיריית צפת ללא מעורבות מוא"ז. בהמשך, כלי מרכזי לפיתרון סכסוכי גבולות בין ערים למוא"ז. הדוגמה הידועה ביותר: י.ש.גת (דצמבר 1995). 1997 ואילך – כלי מרכזי לפיתוח אזורי תעסוקה באזורי עדיפות לאומית בעידוד ממשלתי: שיתוף פעולה בין מועצות אזוריות לערים. הופך כלי קריטי בחשיבותו מתחילת שנות ה-2000, כאשר מדיניות התכנון (תמ"א ותמ"מים אינם מאפשרים עוד להקים אזורי תעסוקה במרחב הכפרי) והאפשרות הכמעט יחידה היא לפתח אזורי תעסוקה צמודי דופן ליישובים עירוניים, עם ניהול משותף וחלוקת הכנסות. 2003 ואילך – סוגיית הצדק החלוקתי עולה על הפרק. שימוש בחלוקת הכנסות כדי לצמצם פערים (בפרט אחרי שקוצצו באופן חד מענקי האיזון). צמצום פערים בין תמר לדימונה וערד. ו/או בין טובא זנגריה וחורה לתל אביב ורמת גן. 2006 – הסדרה חוקית (אחרי שהסכמים מסוג זה פעלו 14 שנים ללא הסדרה כזו).

10 אזורי התעשייה המשותפים וחלוקת הכנסות – הסדרה חוקית לכפיית חלוקת הכנסות מובילה לשיתוק
2006 – סעיף 9ב' בפקודת העיריות מקנה לשר הפנים (באישור שר האוצר) סמכות להנהיג חלוקת הכנסות באזורי תעסוקה בכפייה בקרב רשויות מקומיות סמוכות. לא יושם אפילו פעם אחת עד 2013! במקום לקדם פיתוח אזורי תעסוקה משותפים, התערבות המחוקק שיתקה את היוזמה. כל היוזמות המוצלחות (למרות שלל בעיות וסכסוכים – י.ש. גת 1996, מתחם בתי הזיקוק במפרץ חיפה – 2004 וכו') היו לפני החלת החוק. לא יושם אפילו במקרים פשוטים ומינוריים (גולן-קצרין), ועל אחת כמה וכמה בסוגיות "כבדות". סיבה אחת: סעיף ו' בסעיף 9ב': השר ייתן בתוך 30 יום ממועד הגשת התסקיר את החלטתו המנומקת לעניין קבלת מסקנות התסקיר או דחייתן. הוכנס לחוק ביוזמת הדרג הביורוקרטי כדי להגביל את יכולתו של שר הפנים לקבל החלטות המושפעות מהטיות פוליטיות, אבל לניסוח הדרקוני השפעה משתקת. הדרג הביורוקרטי לא ממש מאמין בנבחרי הציבור, לא מהשלטון המרכזי ולא מהשלטון המקומי. מאמין בכוחה של חקיקה ראשית מפורטת לתת מענה לכל התפתחות. פוליטיזציה. לחצים של בעלי הון, ראשי רשויות מקושרים, יועצים מקושרים (ראו כתבה של רביב דרוקר בעניין אירפורט סיטי). אם תהיה פעם חלוקת הכנסות בכפיה היא עלולה שלא לשקף צדק חלוקתי אלא העברת משאבים מאלה שחסרים את הקשרים הנכונים. קושי גדול לבחון הסוגיות באופן ענייני, מנותק מהעוצמה והקשרים של המתקנים שאת הארנונה שהם משלמים אמורים לחלק, בנוסף כמובן לעוצמת הקשרים, העוצמה והקרבה לשלטון של הרשויות המקומיות המעורבות.

11 האתגרים שמירה על תרבות פוליטית עניינית ומינהל תקין הם אתגר שהצלחה בו איננה מובנת מאליה בתקופה בה הייחוד הקהילתי-השיתופי של המגזר הכפרי נשחק. מצב בו ראש הרשות פנוי כמעט בכל זמנו לעסוק בקידום ענייני המועצה (תוך התחשבות באינטרסים מורכבים של היישובים המרכיבים אותה), שימור סולידריות בקרב המוא"ז ושיח ענייני עם השכנים ועם גופי השלטון השונים הם נכס, שתרומתו למעמד המוא"ז בלתי מבוטלת. נקודת חולשה בולטת במוא"ז: חולשת מנגנוני הפיקוח והאכיפה, בתחום התכנון והבנייה ובתחום רישוי עסקים, בעיה שפוגעת גם באיכות חיים של התושבים עצמם. הסתגלות למציאות תקציבית משתנה. העדפת המועצות האזוריות במענקים, לפיצוי על הפיזור הגאוגרפי (בהקצאת המענק הכללי של משרד הפנים), במימון הסעות לתלמידים וכו', נמצאת במגמת שחיקה. לגיטימי לפצות את המועצות האזוריות על עלויות הכרוכות בפיזור הגאוגרפי כאשר מדובר באזורי עדיפות לאומית ובחקלאים, אך ספק אם יש מקום להעניק תמיכה ממשלתית מוגדלת למימון נדיב יותר של הסעות לבתי ספר וקווי שירות ארוכים, מאשר המימון שניתן לתושבי ערים ומועצות מקומיות, כאשר מדובר באוכלוסייה פרברית לא חקלאית במרכז הארץ.

12 הסתגלות המוא"ז למציאות המשתנה מחייבת צעדים בשני כיוונים מנוגדים:
האתגרים II קליטה מוצלחת של ישובים עירוניים קטנים, כמו עתלית, והתעניינות של רשויות מקומיות עירוניות קטנות, המיועדות לאיחוד, במודל המוא"ז, מצביעים על כך שלא אבד הכלח על מסגרת המוא"ז (וראוי לעבור לבחירות אזוריות גם בערים). תהליכים אלה מצביעים על כך שהמסגרת עשויה להיות מזוהה בעתיד לאו דווקא עם ניהול מוניציפאלי כפרי, אלא עם ניהול מוניציפאלי של ישובים קטנים, כולל ישובים עירוניים. הסתגלות המוא"ז למציאות המשתנה מחייבת צעדים בשני כיוונים מנוגדים: מחד גיסא, עתיד המוא"ז כמסגרת שבאה לשמר את ייחוד הכפר מחייב מדיניות שתחדד את הדיכוטומיה בין עיר לכפר, דהיינו טיפוח מרכיבים קהילתיים, כלכליים וסביבתיים ייחודיים ושונים מאלה המאפיינים את המגזר העירוני. מאידך גיסא, עתיד המוא"ז כמסגרת רלוונטית מחייב הכללת יישובים עירוניים-פרבריים קטנים ואפילו בינוניים במועצות. אלא שצעד זה מטשטש את זהותן כמופקדות על המרחב הכפרי.